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2020年度廣東省行政訴訟情況報告

2020年,廣東法院深入貫徹習近平法治思想,充分發揮行政審判職能作用,助力疫情防控和復工復產,依法保護人民群眾合法權益,支持行政機關依法行政,促進行政爭議實質性解決,為建設高水平法治廣東提供有力司法保障。

 

一、基本情況

(一)行政訴訟概況

1.行政訴訟收案首度回落。2020年,全省法院新收一審行政訴訟案件22004件,同比減少4.95%,占全國一審收案總數的8.45%。新收二審行政訴訟案件13546件,同比減少7.05%。這是2015年行政訴訟法修訂實施以來的首次下降。全省法院新收申請再審案件2871件,同比減少23.87%,當事人服判息訴情況明顯增多。

2.行政訴訟案件類型分散。2020年,全省新收一審行政案件類型延續多元格局。其中,勞動和社會保障(4023件)、城建(3013件)、自然資源(1962件)、集體經濟組織成員資格待遇確認(2258件)、公安執法(1548件)等五類案件數量較多。

3.行政訴訟案件地域集中。2020年,全省行政案件主要集中在廣州、深圳、佛山、東莞、中山、惠州、珠海、肇慶、江門等9市,新收一審行政案件17484件,占全省的79.5%?;洊|西北12市新收一審案件4520件,與2019年基本持平。

4.行政訴訟裁判結果。2020年,全省共審結一審行政案件23295件,其中判決行政機關敗訴3213件,行政機關一審敗訴率為13.8%,較上年度上升2.4個百分點。從案件類型看,敗訴率較高的是集體經濟組織成員資格待遇裁決案件、征地拆遷案件和商事登記案件。

(二)行政非訴審查概況

1.非訴審查案件快速增長。2020年,全省法院新收行政機關申請法院強制執行行政行為案件即行政非訴審查案件52538件,同比增長25%。其中,87%在大灣區內地9市,71%涉及土地、公積金、環保和交通等四個領域,地域和類型分布進一步集中。全省法院共審結行政非訴審查案件52495件,同比增長25%,結收比接近100%,收結案呈均衡發展態勢。

2.準予執行率繼續上升。2020年,全省法院裁定準予強制執行行政行為45157件,準予執行率86%,同比上升2.5個百分點。不準予執行率相對較高的仍是土地類行政行為。行政機關不服裁定申請復議782件,同比下降1.97個百分點。

 

二、審查動向

2020年,全省法院嚴格司法審查標準,加強司法審查力度,充分發揮行政審判助力法治政府建設的重要作用。

(一)妥善審理涉“三舊”改造等城市更新案件,強化對更新改造項目的合法性審查,保護不動產權人以及各類改造主體的合法權益,確保城市更新在法治軌道上有序進行。

近年,我省積極推進以“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”改造為主要內容的城市更新工作。因“三舊”改造存在歷史遺留問題多、利益牽涉面廣、法律規定不明確等,相關訴訟糾紛呈多發態勢。對于涉“三舊”改造城市更新案件,法院重點審查:改造項目的確定、改造主體的選擇是否符合法定條件、法定程序,改造方案是否廣泛聽取群眾意見,相關補償是否公平合理。行政機關在收回土地使用權、實施房屋征收、清理拆除附著物等過程中,是否嚴格依據法定程序實施行政行為,是否履行安置補償職責,以及是否誠信履行行政協議等。對違反法定程序、不依法履行或者不按約定履行協議的行為,法院依法判決行政機關限期履行協議約定,造成行政相對人合法權益損害的,判決給予賠償。如在原告佳某實業(深圳)有限公司訴被告深圳市規劃和自然資源局龍崗管理局土地行政補償及行政復議案中,被告因城市規劃和建設需要于2009年對原告作出收回土地使用權決定,在雙方對補償事宜協商無果后,于2017年對原告作出被訴補償安置決定,但在確定土地使用權價值補償時,僅評估了從2017年起計至土地出讓合同約定年限屆滿時的土地使用權價值,未包含自2009年收回土地之日至2017年期間的土地使用權價值。法院認定上述補償安置決定依據的事實基礎錯誤,判決予以撤銷。在原告廣東某彩印包裝有限公司訴被告佛山市三水區住房城鄉建設和水利局、佛山市三水區西南街道辦事處征收補償協議案中,被告以三水對外經濟開發區三舊改造工作指揮部的名義與原告簽訂《合同書》,約定由指揮部承擔原告搬遷所產生的所有稅費。原告移交土地(廠房)及設備后,指揮部未履行上述合同約定。法院認為,合同約定的稅費并非房地產增值稅,不會導致國家的稅款流失,不存在雙方惡意串通損害國家利益的問題,未違反法律法規禁止性規定,被告應依約履責,遂判決被告限期償還原告已先行支付的相關稅費。

(二)審理行政允諾、行政給付等涉民營經濟政策扶持類案件,營造穩定、公開、透明、可預期的法治化營商環境,助力民營經濟健康發展。

全省法院通過依法審理行政允諾、行政給付等涉民營企業的產業政策扶持案件,確保中央制定的各項優惠政策落地,敦促地方政府兌現招商引資承諾,服務保障民營經濟健康發展。對于涉民營經濟政策扶持案件,法院重點審查:行政機關是否依法履行職責,保障符合產業扶持政策條件的民營企業及時獲得相應的扶持,是否存在不依法兌現或拖延兌現向民營企業作出的招商引資優惠、照顧承諾等情形。對執行政策不到位或不誠信兌現承諾的行政機關,依法判決限期履行法定職責或約定義務。如在原告惠州泰某能新能源汽車貿易有限公司訴被告龍門縣發展和改革局不履行法定職責案中,法院認定,根據《國務院辦公廳關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》《廣東省發展和改革委員會和惠州市發展和改革委員會關于開展2016年度新能源汽車推廣應用專項核查的通知》之要求,被告負有主動核查其轄區內銷售新能源汽車情況的義務。但被告未遵循行政執法高效便民的原則,未積極履行法定職責,在原告2015年已領過新能源汽車補貼的情況下未能及時通知其申報2016年度補貼,構成行政不作為,判決被告限期對原告提出的2016年度補貼申請作出處理。在原告清遠市建某置業發展有限公司訴被告清遠市清新區住房和城鄉建設局、清遠市清新區人民政府城市規劃管理案中,法院認定,被告區住建局與原告簽訂的《報建費緩交協議》以及后續作出的《會議紀要》中有關同意原告延期繳納部分人防易地建設費和建筑規劃報建費的內容有法律效力。原告延期繳納第三期款項并未超出《會議紀要》規定的期限,被告區住建局關于滯納金的計算有誤,遂判決依法變更。

(三)審理行政處罰案件,規范行政機關裁量權的行使,實現行政處罰目的價值。

全省法院進一步強化對行政處罰中行政裁量權的審查,糾正明顯不當的行政處罰行為,保護行政相對人的合法權益,督促執法機關不斷提升依法裁量、精準裁量的意識和水平。在涉裁量權的行政處罰案件中,法院重點審查:行政處罰是否符合目的價值,是否符合比例原則,是否超出法定的種類、范圍和幅度,是否與違法的事實、性質情節以及社會危害程度相當等。對不符合“過罰相當”、“教育與懲罰相結合”原則的處罰決定,依法判決撤銷或變更。如在原告紫金縣某羊奶店訴被告紫金縣市場監督管理局行政處罰案中,法院認定,雖然原告的涉案行為構成虛假宣傳,但考慮到原告是注冊資本小、經營時間短、經營規模不大的個體工商戶,宣傳范圍主要為本店會員,影響較小,且并無證據材料顯示其所宣傳的羊奶粉本身存在質量問題,對市場秩序危害不大。結合本地區經濟發展水平,法院判決酌情將行政處罰決定書中的罰款數額由100萬元變更為10萬元,并撤銷了“吊銷營業執照”的處罰內容。在原告劉某萍訴被告湛江市公安局交通警察支隊霞山大隊交通行政處罰案中,法院根據《道路交通違法行為認定及處理指導意見(一)》第三條有關“外地駕駛人因不熟悉道路,違反載貨汽車禁令標志指示通行,經交通警察當場指出后立即終止違法行為的,由公安機關交通管理部門予以警告,并將相關信息錄入綜合平臺”的規定,從原告被執勤民警攔停后,即在執勤民警的示意下駕駛車輛靠邊停放接受檢查,終止了違法行為,未造成不良后果的具體情節考慮,判決撤銷被告作出的罰款200元并記3分的處罰決定。

(四)審理行政強制案件,督促行政機關依法采取行政強制措施和實施行政強制執行行為,確保合法權益受到侵害的行政相對人獲得及時、有效、充分的司法救濟。

全省法院全面強化對行政強制行為的合法性審查,支持行政機關依法開展強制執法行為,同時加大對違法強制行為的監督力度,督促行政機關遵守正當法律程序,切實保障行政相對人的合法權益。在行政強制案件中,法院重點審查:行政機關采取的行政強制措施或強制執行手段是否具有充分的事實基礎,是否嚴格履行了行政強制法規定的程序,采取的強制措施或方法是否過當,是否損害行政相對人的合法權益等。對于行政強制行為違法的,依法判決予以撤銷或確認其違法,造成行政相對人合法利益損失的,依法判決被告承擔賠償責任。因被告原因導致原告對損失無法舉證的,由法院結合原告的訴請和在案證據,遵循法官職業道德,運用邏輯推理和生活經驗、生活常識等,酌定賠償數額。如在原告汕尾市城區某養殖場訴被告汕尾市城區紅草鎮人民政府強制拆除及賠償案中,被告強制拆除原告養殖場前僅作出了《責令畜禽養殖場(戶)關閉搬遷通知書》,既沒有證據證明已將該通知送達原告,也沒有發出催告履行通知書,沒有作出強制執行決定,沒有保障原告享有的陳述、申辯權,法院認定該強制拆除行為違法。因被告拆除時未清點、移交或妥善保管違法建筑物以外的物品,導致原告相關設備及生豬等合法財產損毀,應承擔相應賠償責任,法院遂判決被告賠償原告損失2萬元。在原告湛江市麻章區某苗木場訴被告湛江市麻章區人民政府、麻章鎮人民政府行政強制及賠償案中,法院認定,被告在對原告苗木進行強制清表前,未履行發出書面催告通知書、作出強制執行決定書的義務,也未申請人民法院強制執行,清理時亦未對原告的苗木進行清點和妥善保管,明顯違反法定程序,應對由此導致原告的損失承擔賠償責任,遂判決確認被告強制清理原告花木的行為違法,并向原告賠償損失25萬元。

 

三、審判成效

(一)全力服務和保障疫情防控和經濟社會發展大局

全省法院貫徹中央和廣東省委關于統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作部署,制定發布《廣東省高級人民法院關于依法審理新冠肺炎疫情防控期間民事行政案件的通告》,依法審結鄧某因未佩戴口罩、不聽勸阻沖卡被拘留案等一批涉疫情防控行政處罰、行政強制案件,有力支持行政機關依法打擊破壞防疫的違法行為,維護人民群眾生命健康安全。加大調解力度,中山、廣州等地一批公積金征繳糾紛案件得以實質化解,依法維護了勞動者合法權益,助力中小微企業復工復產。聚焦“雙區”建設和“一核一帶一區”區域發展,依法妥善審理廣州“智慧城”拆遷補償、佛山地鐵三號線征收補償、廣東“三館合一”項目征收補償等一批涉舊城改造行政案件,助推老城市煥發新活力。服務保障沿海經濟帶建設,及時審結揭陽市大南海中石化項目、陽江抽水蓄能電站項目等土地征收行政案件,為我省重點項目、重大工程的順利推進提供司法保障。助力北部生態發展區綠色發展,出臺《關于審理土地山林確權糾紛行政案件的指引》,依法審結土地山林確權糾紛、自然資源保護等行政案件2187件,維護農民合法權益,促進美麗鄉村建設。依法審結首宗涉新三板掛牌公司因違反信息披露義務被行政處罰案件,依法支持證券監管部門履行監管職責,維護資本市場健康有序發展。

(二)訴前訴中線上線下相結合,力促行政爭議實質化解

適應疫情常態化防控需要,依托“廣東法院訴訟服務網”“粵公正”小程序等平臺,加強在線訴訟服務,為行政訴訟當事人提供網上異地立案、視頻開庭、線上遠程調解和電子送達等“云”服務。學習借鑒“楓橋經驗”,依托當地黨委政府,推動廣州、深圳、佛山、東莞等地法院建立行政爭議訴前調解中心,支持茂名法院在市縣兩級司法惠民服務中心導入行政爭議訴前協調化解功能,努力將行政爭議化解在訴前、解決在基層。2020年,經調解協調,原告主動撤訴或以調解方式結案的案件有3591件,同比增長30%,一審調撤率達到16%,同比增長4個百分點。其中,廣東高院以調解撤訴方式結案85件,同比大幅增長77.1%。行政案件上訴率和申請再審率同比分別下降2個百分點和4個百分點。人民群眾在行政訴訟中的獲得感不斷提升。

(三)助力“放管服”改革,推動法治政府建設

全省法院全力支持“放管服”改革和行政機關在商事登記、行政許可等管理領域推行的告知承諾制審批、“秒批”、自動化審批等改革,助力激發市場活力。繼續深化“府院”聯動,共同推進行政機關負責人出庭應訴工作。中山、清遠、梅州等市政府副市長帶頭出庭應訴,行政機關負責人出庭應訴5829次,同比增長20%,出庭應訴率達35.9%,創歷史新高。廣州頤福居公司違建拆除案等行政案件通過行政機關負責人出庭應訴并參與協調得到實質化解。依托與省委黨校共建的依法行政教育實踐基地,先后組織300多名縣處級以上領導干部到廣東高院旁聽行政案件庭審。全省法院先后就涉環境治理、社會保障等領域問題發出司法建議102件,部分建議得到行政機關積極響應。

(四)強化自身能力建設,提升行政審判工作質效

加強對行政案件管轄問題研究,對涉金融監管、環境資源保護領域及涉外行政訴訟案件的管轄改革提出建設性意見,積極支持金融審判、環境資源審判探索“三審合一”改革。針對行政案件收案“倒金字塔”現象,出臺指導文件推動在廣東高院以及廣州、深圳、佛山等法院開展繁簡分流簡案快辦試點工作,優化審理程序、簡化文書制作,實行標準化說理,開展集約、電子送達,實現快慢分道、簡案快審、難案精辦。如廣州鐵路運輸兩級法院2020年5月成立速裁團隊,將50%行政訴訟案件以及全部非訴審查案件納入速裁審理,速裁案件平均結案周期縮短至13.33天。針對公積金征繳等群體性糾紛,探索標準訴訟、示范裁判,如江門等地法院通過選取部分案件先作出示范判決,以該示范判決作為標準開展對其余糾紛的協調調解,實現裁判一案、規范一片、指導一類的示范功能,有效推動同類型行政糾紛及時妥善化解。廣東行政審判案例研究基地成功參與舉辦第二屆“國家治理現代化與行政訴訟制度的完善”研討會,來自最高人民法院、各省高院以及高校的實務工作者和專家學者應邀參會,就行政協議等前沿法律問題開展研討。加強案例調研工作,全省法院先后涌現一批有全國影響力的典型案例,汕尾市真誠公共汽車運輸有限公司訴汕尾市人民政府排除限制競爭案、廣州市淦汕貿易有限公司訴新豐縣工商行政管理局工商登記案等兩案入選全國法院產權保護行政訴訟典型案例,另有1篇案例、1篇調研報告獲得第八屆“全國法院行政審判優秀業務成果”一等獎。

 

四、工作展望

下一步,廣東法院將繼續深入貫徹習近平法治思想,緊緊圍繞省委“1+1+9”工作部署,全力服務保障粵港澳大灣區和深圳先行示范區建設,充分發揮行政審判在服務大局、保障民生、規范執法、維護穩定等方面的職能作用,為充分激發“雙區”建設效應貢獻司法力量,為建設更高水平的平安廣東、法治廣東提供更有力的司法保障。

——聚焦中心工作重點領域,支持營商環境綜合改革。依法規范和治理地方政府的招商引資、特許經營等行為,加大對行政相對人契約利益、信賴利益的保護力度,依法審理好涉及重點工程、重大項目的征地拆遷補償、行政協議糾紛,維護人民群眾合法權益,確保國家重大工程項目順利按時推進。全力支持推進“放管服”改革,積極為完善各地政府及職能部門權責清單提供法律建議,依照權責清單明確相應被告資格,確保權責一致。配合推進自然資源領域“多審合一”“多證合一”改革,支持商事登記確認制改革試點,對行政機關在行政許可、證明事項等領域推行告知承諾制、容缺登記制等舉措,依法審查確定其合法性,維護市場管理秩序,營造優質法治營商環境。依法妥善處理好涉及“三舊”改造城市更新引發的安置補償協議、征拆案件,理順受案范圍爭議,探索建立“先行政裁決后行政訴訟”糾紛解決模式,確保城市更新有序推進,為經濟發展騰出更大空間。落實省委《關于深化鄉鎮體制改革完善基層治理體系的意見》,支持廣東省人民政府將部分縣級人民政府及其所屬行政執法部門行使的行政處罰權調整由鄉鎮人民政府和街道辦事處行使,加強對鎮街綜合行政執法的指導和監督力度,確?;鶎又卫硪婪?、規范、有序。

——深化司法行政良性互動,構建多元解紛機制,推動形成實質化解行政爭議工作合力。與廣東省人民政府、廣東省司法廳共同研究出臺支持“雙區”建設、服務經濟發展的法治工作舉措。支持廣東省行政復議體制改革,配合做好行政復議職責調整為縣級以上人民政府統一行使后復議和訴訟的工作銜接,在行政復議法修訂之前引導當事人按照復議體制改革的要求申請復議。加強與縣級以上人民政府的工作聯動,推動行政復議體制改革后行政裁決、行政復議與行政審判標準的統一,切實發揮行政裁決、行政復議功能,形成實質性解決行政爭議的合力。加強對我省執行行政機關負責人出庭應訴制度情況的工作調研,研究存在的問題并提出建議對策,發揮行政首長在解決重大行政糾紛中的關鍵作用。在總結廣州、深圳、佛山、東莞等地行政爭議訴前調解中心經驗的基礎上,探索建立黨委領導、政法委協調、政府主導、法院指導、社會各界參與的行政爭議多元解決工作機制,共同推動行政案件的訴前調解、實質化解,力爭絕大部分的行政糾紛化解在萌芽,解決在當地。

——科學配置行政審判資源,著力提升司法辦案能力。整合非集中管轄法院原行政審判隊伍資源,調動其工作積極性,各地市中級法院可結合實際探索將征地拆遷、“三舊”改造、山林土地確權、社保待遇、環境執法等糾紛交由非集中管轄法院進行訴前協調、訴中調解,發揮制度優勢,加強協調力度,優化和鞏固集中管轄改革成果。依托智慧法院信息平臺提供全方位智慧服務,推廣深圳行政訴訟服務網上平臺“法智云端”,推動各市法院與行政機關實現云端互聯,開展網上應訴、電子送達、在線審理,提升行政審判效率。推進行政案件繁簡分流機制改革,設立速裁團隊或速裁合議庭,簡化訴訟程序,推行標準化裁決,推進文書說理模塊化,實現簡案快辦。加強對行政申請再審案件審查機制的研究,明確申訴審查標準,區分處理方式,提升審查效率,維護司法公信。對已發生法律效力的裁判,認定事實清楚,適用法律、法規正確,當事人主張的再審事由不成立的,可以參照最高人民法院的相關規定,逕行駁回再審申請;對已發生法律效力的裁判確有錯誤的,出臺再審指引,完善啟動程序。加強對新類型糾紛和典型案例的理論研究,加大對典型行政案例的培育力度,依托案例研究基地匯編典型案例,不斷推動行政執法尺度和裁判尺度相統一。

 

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