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廣東省破產審判白皮書

第一部分 廣東破產審判概況

黨的十九大指出,我國正處于轉換發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期,經濟發展的戰略目標就是建設現代化經濟體系。破產審判作為優化資源配置的重要手段,在規范市場經濟主體的拯救和退出、促進經濟轉型升級方面具有不可替代的價值功能。扎實做好破產審判工作,是人民法院貫徹落實黨中央決策部署、推動經濟高質量發展的重要舉措。廣東法院堅持將破產審判工作置于“五位一體”總布局和“四個全面”戰略布局中統籌開展,秉持敢為人先、務實進取的精神,建立健全破產審判機構,完善管理人制度,不斷提升破產審判專業化水平;開展破產案件繁簡分流,探索預重整和個人破產制度,不斷創新破產審判方式;向破產案件開放執行查控系統,解決破產經費,不斷加強破產審判保障,破解了破產審判“立案難、效率低、保障弱”等系列難題,實現了破產案件數全國第一、執轉破案件數全國第一、“僵尸企業”破產案件數全國第一的目標,為推進誠信破產法治建設創造了一批可復制、可推廣的廣東經驗,為通過破產審判推動經濟高質量發展提供了廣東方案。

一、廣東破產審判快速發展的背景

我們身處改革開放的時代、創新發展的時代,迎來了破產審判快速發展的黃金機遇期。

(一)廣東商事實踐要求積極發揮破產審判特色作用

廣東是改革開放的先行者。廣東經濟堅持對外開放、合作共贏,形成了以外源型經濟為重要支柱的現代化經濟體系。據統計,過去十年,廣東進出口總額超過全國的四分之一。同時,廣東省民營經濟活躍,全省個體工商戶和私營企業數量業已突破1000萬戶,民營經濟總量一直超過全省生產總值的50%。外向型經濟要求更加注重市場的國際競爭力,需要對接市場規則,包括跨境破產規則;發達的民營經濟要求更加注重市場平等保護,保障民營企業在市場準入、市場競爭和市場退出三個方面的公平性和靈活性。這些都要求廣東破產審判在探索跨境破產規則、提高中小企業破產效率、平等保護市場主體退出等方面,勇于擔當、率先作為。

(二)優化營商環境要求提升破產審判工作水平

良好的營商環境是一國或地區活躍經濟、吸引投資的軟實力和核心競爭力。習近平總書記深刻指出,“法治是最好的營商環境”。2020年我國在世界銀行組織的營商環境評估中位列第31位,但“辦理破產”僅為第51位,破產辦理水平亟需提升。

 

針對世界銀行組織評價結果中的失分項,廣東破產審判堅持問題導向,精準補齊短板:

 

廣州作為世界銀行組織評估中國營商環境的新增樣本城市,積極比照全球先進改革經驗,對標營商環境評估方法論與指標體系,加速補齊評估短板,在2020年全國城市營商環境評比中榮獲第一。

(三)供給側結構性改革要求完善破產審判機制

面對供給側能力過剩、結構性供求失衡突出矛盾,以習近平同志為核心的黨中央作出了實施供給側結構性改革的重大決策,“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”。處于停產或半停產狀態、連續虧損、資不抵債的“僵尸企業”,占有土地、資金、勞動力,卻不能產出與之相適應的經濟效益,長期依靠政府補貼和銀行貸款得以存續,釋放大量過剩產能,是產能過剩問題最直接、最嚴重的體現。因此,運用破產手段處置,合理實施重整、和解和破產清算程序,為“僵尸企業”提供一條法治化的退出之路,無疑是深化供給側改革、釋放社會資源、提高全要素生產能力的必由之路。廣東破產審判積極服務“僵尸企業”清理,轉變思路、創新方法,推動形成具有廣東特色的“僵尸企業”司法處置路徑。

 

(四)區域發展不協調要求廣東破產審判有更強的適應能力

據2020年公布的數字,廣東珠三角區域與周邊區域經濟發展存在較大的差異。

廣東省地區生產總值所占比重

區域發展的巨大差異給破產審判工作的開展帶來了嚴峻的挑戰。珠江三角核心區域商事企業聚集,破產案件眾多,人案矛盾突出;非珠三角地區則面臨著破產案件數量不足、專門審判機構欠缺、專業破產法官短缺等難題。廣東法院積極探索破產案件相對集中管轄,因地制宜設立破產審判機構,大膽嘗試全省統一編制管理人名冊,分地域加強破產培訓和指導,實事求是分類解決難題,進一步增強破產審判解決實際問題的能力,為解決全國破產發展不平衡問題提供了可復制的廣東方案。

二、廣東破產審判的發展歷程

廣東法院堅持服務大局,先行先試,大膽創新,努力推動破產審判工作專業化、規范化、市場化發展,破產審判質量和效率進一步提升。

(一)廣東破產案件的階段性特點

1、1992年到2006年——廣東破產審判起步階段。

廣東法院受理的第一宗破產案件是1992年由廣州市中級人民法院受理的捷達電器實業有限公司申請破產一案。當時正值計劃經濟向市場經濟轉型,破產審判主要依據1986年頒布的《中華人民共和國企業破產法(試行)》和散見于民事訴訟法、公司法中的破產制度規范,以及國務院頒布的政策性文件,如《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》。因欠缺統一適用規范、法律缺乏可操作性及政策因素影響過大等原因,廣東破產審判發展受到嚴重制約。從1992年到2006年共15年間,廣東法院僅受理3063件破產案件,審結2464件。其中,1992年到1994年,三年受理案件總量未超過100件。在受理的企業破產案件中,政策性破產案件居多,其中號稱國內破產第一案的廣東國際信托投資公司破產案于1999年受理。

2、2007年至2015年——廣東破產審判工作的穩步發展階段。

2007年《中華人民共和國企業破產法》實施,破產程序的適用對象從全民所有制企業拓展到企業法人,統一了破產適用條件,確立了管理人制度,破產清算、重整、和解“三足鼎立”的困境企業整理程序正式形成。

 

2007年到2012年6年期間全省法院審結案件1507件,共處理債務總額142188029.8萬元,27604423.43萬元的資產通過破產程序得到重新配置。南方證券、大鵬證券、漢唐證券以及“糖王”中谷糖業集團等一批重大破產案件在廣東成功審理。尤其是中谷糖業集團破產案創新性地將中谷糖業集團與7家下屬公司一并納入破產重整范疇,保障了重整案件的順利審結,使得這起涉及蔗農30多萬人、職工2260人、債權人410人的社會矛盾得以圓滿化解,實現了政治效果、社會效果和法律效果的統一。

十八大以來黨中央高度重視發展和完善社會主義市場經濟,廣東法院積極穩妥處置“僵尸企業”,深入推進供給側改革,努力營造國際化、法治化營商環境,2013-2015年每年受理和審結破產案件的數量穩定在200件左右。

3、2016年至今——廣東破產審判的高速發展階段。

2016年8月廣東省高級人民法院破產審判庭成立,標志著廣東省破產審判工作邁上新臺階。5年來,廣東破產審判圍繞服務供給側結構性改革和營商環境優化,著力破解“立案難”“效率低”“保障弱”“裁判尺度不統一”等制約破產審判科學發展的瓶頸問題,妥善解決“僵尸企業”清理和“執轉破”兩大任務,推動建立適應現代化經濟體系的破產審判機制。全省破產案件保持每年翻一番的增長勢頭,2017年全省法院新收破產案件數量首次突破千件大關, 2020年全省新收各類破產案件8393件,同比增長126%,審結7121件,同比增長145%,推動2000余戶“僵尸企業”退出市場,占比超過全國1/7。

表1 廣東法院歷年受理、審結破產案件匯總表

序號

年份

受理(件)

審結

結案率

1

1992

5

2

40%

2

1993

8

2

25%

3

1994

61

45

74%

4

1995

145

86

59%

5

1996

146

121

83%

6

1997

86

99

115%

7

1998

125

100

80%

8

1999

117

121

103%

9

2000

335

164

49%

10

2001

365

312

85%

11

2002

398

331

83%

12

2003

325

339

104%

13

2004

265

208

78%

14

2005

429

288

67%

15

2006

253

285

113%

16

2007

264

293

111%

17

2008

216

324

150%

18

2009

336

278

83%

19

2010

209

255

122%

20

2011

164

187

114%

21

2012

235

170

72%

22

2013

217

224

103%

23

2014

116

86

74%

24

2015

230

180

78%

25

2016

498

341

68%

26

2017

1140

642

56%

27

2018

2106

873

41%

28

2019

3711

2905

78%

29

2020

8393

7121

85%

 
廣東法院歷年受理破產案件數量趨勢圖

(三)廣東破產案件的類型特點

以廣東省2020年已審結的破產和強制清算案件為例,通過司法程序處置的企業2818戶。從結案所適用的程序來看,以破產清算方式結案的有1726件,占61.2%;以強制清算方式結案的有1057件,占37.5%;以重整方式結案的有32件,占1.1%;以和解方式結案的有3件。

三、廣東破產審判機制建設

近年來,廣東法院破產審判出現量效齊升的局面,得益于廣東法院狠抓破產審判機制建設。一方面,受理、審結案件數快速增長。從2016年到2020年,廣東法院共受理案件16314件,審結案件12364件;年均受理案件3262件,年均審結案件2473件,平均結案率達到76%,受理和審結案件數年均增長接近100%。在全國破產案件中的占比由2017年的1/10上升到2020年的1/7。另一方面,審判效率大幅提升。2015年破產案件平均審限為25個月,2020年破產案件審判周期下降到12個月以內,快速審理的案件平均審限在6個月以內。

1.敞開破產案件立案大門。廣東高院2017年5月下發《關于加強企業破產案件立案受理工作若干問題意見》,對立案條件、提交材料要求、聽證程序、審查重點、程序轉換等作出操作性規定,不得因被申請人下落不明、破產企業無財產而不予受理,實現開門立案、規范立案、快速立案。

2.完善專業化審判機制。廣東法院致力于破產審判專業化建設,持續推動破產審判專門組織建設。目前廣東已形成2個破產法庭及1個高級法院、6個中級法院、3個基層法院破產審判庭、其他中級法院設立專門破產審判團隊的良好局面,為破產審判發展打下良好的組織基礎。

3.改革破產案件管轄。2017年廣東高院下發的《關于加強企業破產案件立案受理工作若干問題意見》提出,破產案件較少的市可以由中級法院集中管轄破產案; 2019年廣東高院下發的《關于審理企業破產案件若干問題的指引》進一步明確,破產案件原則上由中級人民法院管轄,經省法院批準可以指定部分基層法院管轄本轄區的破產案件。通過改革級別管轄,實現破產案件審理專門化,進一步提升專業化水平。

4.加強管理人隊伍建設。2017年廣東高院下發《關于規范企業破產案件管理人選任與監督工作的若干意見》,建立起全省統一編制、分等級管理、高等級管理人跨地域執業、進出有序的管理人管理機制。2018年經組織全省統一考試、評審,2019年初編制了全省統一管理人名冊,規范了行業準入門檻。2020年9月15日,成立了廣東省破產管理人協會,為破產管理人行業自治打下堅實基礎,推動管理人工作良性發展。

5.實行破產案件繁簡分流。廣東高院在2017年下發《關于推進企業破產清算案件快速審理的若干意見》,要求全省建立破產案件繁簡分流、快慢分道的審判新機制。對無財產、無人員、無賬冊的“三無企業”及財產較少、債權債務關系清楚的案件,通過簡化方式和信息化手段送達文書、召開債權人會議,采用最短法定期限,要求進行簡化審理、快速審理的案件在6個月內審結。

6.向破產案件開放執行查控系統。2017年廣東高院向全省各級法院發出《關于為破產案件開通省法院執行查控系統的通知》,向破產和強制清算案件全面開放點對點執行查控系統。這在全國尚屬首次,全面解決破產企業財產查控難的問題,極大提高管理人接管破產企業財產的效率。與此同時,廣東高院還專門向最高法院提交開放總對總執行查控系統的報告,促成最高法院于2019年在全國向破產案件開放執行查控系統。

7.解決破產經費。財產不足以支付破產費用的企業難以通過破產手段退出市場。廣東高院積極爭取省財政劃撥200萬元專項資金,并下發《企業破產費用保障試點工作方案》,2018年在3個法院開展試點。通過與省國資委協調,對國有企業采用由上級集團或主管部門墊付破產費用的方式解決。2019年推動省財政將辦理破產經費納入人民法院財政預算支出。

8.統一破產司法標準。為應對破產快速發展帶來的各類疑難問題,破解破產立法過于原則的難題,廣東高院從2018年開始調研破產審判前沿問題,經多次征求意見于2019年底下發《關于審理企業破產案件若干問題的指引》,對破產審判實踐中亟需解決的70多個疑難問題進行了規范,提出了很多創新司法舉措,極大推動破產審判發展。

9.創新破產審判制度。廣東破產審判一直秉持勇于探索、敢于擔當的精神,在廣東國際信托投資公司破產審理過程中,創造了很多破產新制度并被企業破產法吸收;在證券公司破產、上市公司破產等方面為全國摸索了很多可復制的審判經驗;在探索個人破產、預重整、跨境破產、執轉破、“僵尸企業”快速處置等方面,創造了很多全國首創的生動實踐。

10.建立破產聯動機制。廣東在省一級建立了“僵尸企業”出清工作聯席會議制度、優化營商環境工作聯席會議制度,并以兩個聯席會議為平臺協調全面解決了破產中的稅務核銷、工商注銷、信用恢復、職工安置、不動產處置等難題。各地探索由政法委、市府辦牽頭或相關部門聯簽等多種方式解決破產中的協調配合問題,形成聯動解決破產難題的合力。

 

第二部分 廣東破產審判組織建設

一、破產審判機構與人員

1993年深圳中院成立了全國第一個破產審判庭,2016年8月8日廣東高院成立全國高級法院第一個破產審判庭,2019年1月14日深圳成立全國第一個破產法庭,同年12月廣州破產法庭成立。目前,我省已形成了廣州、深圳設立破產法庭,省法院和佛山中院、珠海中院、惠州中院、茂名中院、中山中院、汕尾中院、中山第一法院、東莞第一法院、順德區法院設立專門的破產審判庭,其他中院設立破產審判合議庭的破產審判新格局。

廣東省審判組織建設示意圖(截至2020年12月)

截至2020年底,廣東高院破產庭有8名法官、廣州破產法庭有13名法官、深圳破產法庭有11名法官,全省形成了超過百人的破產審判專門隊伍。自2017年開始,廣東高院每年組織一次破產審判人員業務培訓,就破產審判理念與技能、疑難問題等進行培訓。

二、破產案件管轄

根據《中華人民共和國企業破產法》《最高人民法院關于審理企業破產案件若干問題的規定》的規定,在地域管轄方面,破產案件由破產企業住所地人民法院管轄;在級別管轄方面,破產企業在市一級以上工商部門注冊登記的由市中級法院受理,在縣、區一級工商部門登記的由基層法院受理。執行前述管轄規定,實踐中出現破產案件過于分散、注冊機構的高低與破產案件難易不成正比、絕大多數基層法院缺乏破產審判專門機構和人員等具體問題,不利于破產審判的專門化、專業化建設。在調研基礎上,廣東法院逐漸形成了高級法院指導監督為主、中級法院承擔主要破產審判任務、基層法院協助完成的分工協作模式。2019年11月廣東高院下發《關于審理企業破產案件若干問題的指引》規定的破產案件管轄如下圖:

地域管轄

  1. 破產案件由債務人住所地人民法院管轄。

級別管轄

  1. 破產案件原則上由中級人民法院管轄;影響重大的疑難、復雜、新類型案件可由省法院管轄;
  2. 破產案件較多的中級人民法院經省法院批準,可以指定部分基層人民法院管轄本轄區的破產案件;
  3. 金融機構、上市公司破產案件以及關聯企業實質合并破產案件不得指定基層人民法院管轄。

目前,我省已有17個中級法院落實了由中級法院管轄本轄區破產案件的管轄原則,省法院指定了8個基層法院管轄本轄區部分破產案件,破產案件審判權實現了相對集中行使,進一步提升專門化水平。

三、破產法官考核

破產審判是綜合審判,開庭與開會相結合、辦案與辦事相結合、裁判與談判相結合、審理與管理相結合的工作特點,決定破產審判考核方式區別于一般民商事審判。2019年初最高人民法院辦公廳下發《關于強制清算與破產案件單獨績效考核的通知》,倡導結合強制清算與破產案件的審理特點,建立單獨績效考核機制。廣東法院主要探索了兩種考核模式:

 

 

第三部分 廣東破產管理人工作

一、全省統一編制管理人名冊

2017年廣東高院下發《關于規范企業破產案件管理人選任與監督工作的若干意見》,建立全省統一編制、分等級管理、高等級管理人跨地域執業、進出有序的管理人管理機制。2018年9月12日發布《關于編制廣東省破產案件管理人名冊有關事項的公告》,共有464家機構及622名個人報名,同年10月27日舉行了全省統一的專業能力測試,在全省21個中院設考場,2900多人實際參加考試。按專業能力測試占總成績的60%、評審占40%的標準確定入圍名單,經公告和異議程序后確定管理人名單。2019年3月27日廣東高院發布了廣東省破產案件管理人名冊,完成管理人名冊編制,在全省統一了管理人入門門檻。

二、破產管理人和破產案件分級制度

為解決管理人能力與破產案件難易相匹配的問題,廣東法院按照執業業績、專業能力、機構規模、辦理破產案件經驗等因素,將管理人分為一級、二級、三級機構管理人,個人管理人不分等級,參照三級機構管理人開展工作。第一次名冊編制評選出破產案件管理人357名。同時,根據案件類型、難易程度、標的大小等情況,將破產案件分為重大破產案件、普通破產案件和簡易破產案件三類。

三、管理人執業范圍

《關于規范企業破產案件管理人選任與監督工作的若干意見》明確:一級管理人可以在全省范圍內執業,二級、三級機構管理人、個人管理人在所屬中級人民法院轄區內執業。重大破產案件應指定一級管理人為管理人,普通破產案件應指定二級機構管理人為管理人,簡易破產案件應指定三級機構管理人、個人管理人為管理人。受理法院可以根據個案審理需要指定高級別管理人擔任低級別破產案件的管理人,但低級別的管理人不得擔任高級別破產案件的管理人。

四、能者上劣者下的動態管理模式

廣東法院在管理人使用上建立了以搖珠輪候為主、競爭選任為輔、符合特殊條件可以協商選定的管理人指定機制,在保障同級別管理人公平獲取辦理案件機會的同時,為特殊案件選任高水平管理人保留通道。

建立管理人個案考核機制和年度考核機制,將個案動態考核與年度靜態考核比對相結合,并在此基礎上建立管理人名冊動態調整機制,每兩年對管理人進行一次升、降級調整及補錄,確保實現能者上、劣者下的管理目標,建立進出有序的動態管理機制。

五、廣東破產管理人協會

為推動管理人行業健康發展,在省政府及相關部門的大力支持下,廣東省破產管理人協會于2020年9月15日正式成立。廣東省法院破產案件在冊管理人機構與個人、各市破產管理人協會、其他與破產業務有關的專業服務機構、研究機構、投資機構等單位和個人自愿入會,協會屬于推動破產發展、服務會員的行業自律性、非營利性社會組織。

協會成立以來致力于加強自身建設。一是強化管理人執業規范化建設。目前正調研制定《廣東省破產管理人執業規范》和《廣東省破產管理人監督規定》。二是致力于加強破產研究。與廣東財經大學共建中國(南方)破產法律制度研究中心,構建適應廣東省及粵港澳大灣區營商環境優化需求的法治人才平臺。三是建立管理人協會信息平臺。協會開辟以協會官網、協會微信公眾號、協會期刊、媒體宣傳矩陣、常態化活動舉辦為主要內容的宣傳陣地。四是加強管理人業務培訓。聘請知名破產法學者擔任顧問,籌辦廣東省破產管理人協會會刊,推動各個委員會開展業務交流和培訓活動,通過線上會議、線下沙龍等各種方式展開交流與培訓。五是發揮協會服務功能。積極參與企業破產法修訂;加強與港澳管理人交流,為構建粵港澳大灣區一體化破產規則貢獻力量;積極參與“僵尸企業”清理,為廣東省完善企業重整和退出機制、優化營商環境作貢獻。

 

第四部分 廣東破產審判特色工作

一、服務僵尸企業清理

積極穩妥清理“僵尸企業”是供給側結構性改革的“牛鼻子”,是國家經濟結構調整和實現高質量發展的重要內容。近年來,廣東法院充分發揮破產審判在司法處置“僵尸企業”中的能動作用,取得顯著成績。五年來,廣東法院通過破產和強制清算處置“僵尸企業”超過5000戶,其中國有“僵尸企業”2677戶,占廣東出清國有“僵尸企業”總數的45.05%,占全國司法出清國有“僵尸企業”的三分之一,是第二名浙江省的5倍,可見廣東法院司法處置“僵尸企業”數亦在全國遙遙領先。因積極作為和業績突出,省國資委兩次向廣東高院發來感謝信,省主要領導多次肯定。廣東法院“僵尸企業”司法出清成效系列報道被人民法院報、南方日報、工人日報等紙媒和人民網、新華網、新浪網等網絡媒體百余家報道、轉載。廣州中院“僵尸企業”出清工作多次獲最高院、國家國資委表揚,在全國法院破產審判工作會議上作了經驗介紹。

1.高站位、勇擔當,高度重視“僵尸企業”司法處置工作。廣東法院把司法處置“僵尸企業”作為服務黨委中心工作最主要任務來抓緊抓好,深挖潛力,靠前站位,主動做好“僵尸企業”清理工作。廣東高院成立“僵尸企業”處置工作領導小組, 2017年至2020年廣東高院連續4年與省國資委、省發改委調研摸查全省“僵尸企業”情況,2018年、2019年省法院接連召開3次“僵尸企業”司法處置專門會議,部署工作、明確目標、細分任務,尤其對省屬國有“僵尸企業”的破產和強制清算案件受理逐一進行了落實。建立“僵尸企業”案件受理和審結臺帳制度及季報制度,進行專項統計,每季度通報一次,對工作開展不力的中院主要領導進行約談。

2.深調研、真落實,切實采取有效措施。圍繞“僵尸企業”多數為無財產、無場地、無賬冊的三無企業,申請破產主體欠缺、破產費用難以解決、人員安置、產權不清等歷史遺留問題突出,廣東高院調研出臺全國首個《關于“僵尸企業”司法處置工作指引》,就“僵尸企業”破產和強制清算案件的受理、管轄、快速審理、適用執行措施等加以規范,快速立案、優先辦理,按規定減免訴訟費用。廣州中院出臺《關于設置國有“僵尸企業”破產審判綠色通道的若干意見》,創設了“優先受理、優先審理、優先執行”以及“集中受理、集中選定管理人、集中審理、集中公告”的“三優先”、“四集中”審理模式,極大提高了僵尸企業破產審理效率。廣東高院親自參與“僵尸企業”破產清算工作,審結停止經營20多年的增城市醫藥總公司破產清算案,一攬子出清36戶“僵尸企業”。

3.倡聯動、聚力量,形成司法處置“僵尸企業”合力。廣東高院積極向省委、省政府匯報破產工作,主動參加省“僵尸企業”處置工作聯席會議,指導廣州、佛山、惠州等中院與黨委政府建立了常態化的聯動機制。向省市場監督管理局發出建議,建議設立專門破產管理部門,負責破產的預防、計劃、監督、破產管理人的管理、破產經費及稅收的協調解決,推動破產工作的市場化、規范化。與省稅務局協調解決了“僵尸企業”欠稅核減及稅務注銷問題,與省市場監督管理局協調解決了憑破產或強制清算終結裁定注銷企業問題,與省財政廳、省國資委協調解決了財產不足以支付破產費用的企業破產經費問題,與省人社廳協調解決了“僵尸企業”員工欠繳社會保險的補繳問題等,為“僵尸企業”市場化退出創造了便利條件。

 

二、大力推進執轉破

為助力基本解決“執行難”,廣東法院在全國率先全面開展“執轉破”工作,從制度建設、人員保障、流程控制、程序簡化、經費保障等方面開拓創新,推動建立人民法院“立-審-執-破”全流程新體系,形成了“能夠執行的依法執行,符合破產條件的依法破產”的良好工作格局。

1.“執轉破”制度建設取得突破。廣東高院2016年11月下發《關于執行案件移送破產審查的若干意見》,為全國高級法院首個“執轉破”文件,對工作原則、適用主體、移送條件、移送程序等作出規定。2017年4月出臺《全省部分中院“執轉破”工作推進會議紀要》,提出具體的工作推進措施。2018年9月,制定了《廣東省高級人民法院關于進一步推進“執轉破”工作的實施意見》,在執行案件的審查、執行部門與破產部門的銜接、不同法院的協調配合、設立執轉破專業合議庭等方面形成一些切實可行的工作示范。要求全省每一個法院都要開展“執轉破”工作,將“執轉破”工作納入基本解決“執行難”進行考核,形成全省全覆蓋的工作機制。

2.“執轉破”案件數全國最多、效果全國最好。2018年至2020年,全省法院共受理“執轉破”案件1448件,終結執行案件135671件,連續多年終結執行的案件位居全國之首。每審結1件“執轉破”案件平均終結約120件執行積案,消化了大量執行積案,為切實解決“執行難”作出積極貢獻。涌現了一批典型案例。如松暉實業(深圳)有限公司“執轉破”案,1384起執行積案得到快速化解,案涉459名職工重新回歸勞動力市場,該案被評為2018年全國破產審判十大典型案例。廣州中院在審理廣東益民旅游休閑服務有限公司“執轉破”案中,首次探索使用網絡直播、網絡表決方式召開債權人會議,極大提高了會議效率,該案一次性化解25638件執行案。深圳中院適用簡易程序審理深圳高戍達公司破產案,宣告破產用時不到兩個月,19783宗執行案件相應終結。

3.“執轉破”工作經驗在全國得到推廣。廣東法院切實落實最高法院執轉破工作部署,充分完善并運用執轉破工作機制,既出清無挽救可能的僵尸企業,又消化大批僵尸執行案件。2017年8月最高法院肯定廣東“執轉破”工作,并在全國推廣廣東法院的做法。2018年4月在廣東深圳召開的全國法院“執轉破”工作推進會議,廣東高院、深圳中院、深圳寶安區法院分別向全國法院介紹了“執轉破”工作經驗,最高法院在會上要求各地推廣廣東經驗。河南、上海等省市高院專門來考察廣東“執轉破”工作。

三、破產案件快速審理

破產案件審判效率低是長期以來制約破產審判科學發展的瓶頸問題。廣東法院高度重視破產案件快速審理,采取有力措施提升立案、審理、注銷效率,保障破產企業快速退出市場。

1.實現快速立案。廣東高院2017年5月下發《關于加強企業破產案件立案受理工作若干問題意見》,對提交材料、聽證程序、各類程序轉換等作出明確的時效要求。

2.實現快速審理。為提高破產案件審判效率,廣東法院積極探索破產案件繁簡分流,多層面構建快速審理機制。廣東破產案件平均審理時間由2015年的2年以上,縮短為1年以內,不少簡易案件在4個月內審結。

 

 

廣東高院

●2017年出臺《關于推進企業破產清算案件快速審理的若干意見》對沒有財產或財產較少、債權債務關系清楚的破產案件,采用法定最短期限,靈活運用手機短信、微信和互聯網等信息化手段、簡化文書送達、在全國破產重整信息平臺發布公告和書面召開債權人會議等方式,壓縮案件審理時間,要求進行簡化審理的案件在6個月內審結。

 

 

 

 

 

各中級人民法院

 

“僵尸企業”破產案件快速審理機制

●以廣州中院為代表。廣州中院出臺《關于設置國有“僵尸企業”破產審判綠色通道的若干意見》,創設了“優先受理、優先審理、優先執行”以及“集中受理、集中選定管理人、集中審理、集中公告”的“三優先”、“四集中”審理模式,首創以“競爭+打包+搖珠”相結合的方式選定管理人,極大提高了“僵尸企業”破產審理效率。

 

 

 

簡易破產案件審理機制

●以深圳中院、惠州中院為代表。深圳中院較早制定了破產案件簡易程序審理規定,后又發布《關于優化破產辦理機制推進破產案件高效審理的意見》,貫徹破產辦理“集約化”,對當前破產辦理中的“堵點”“痛點”“盲點”進行梳理并嚴格規范相關程序期限?;葜葜性?018年制定《關于簡易破產清算案件快速審理的意見(試行)》,立足“案件分類、程序分流”,規范、調整破產程序中法律文書簽發權限,實現快速審理。

 

3.實現快速注銷企業。在《廣東省“辦理破產”指標工作小組組織架構與職責分工》中明確,省市場監管部門要解決企業破產涉及的市場主體登記、檔案查詢;進一步落實簡易注銷政策,擴大簡易注銷范圍,憑法院終結裁定辦理注銷;解決破產企業分支機構注銷問題;對因無法接管企業賬冊資料而不能退出的企業,依據人民法院破產裁定等文書,限制破產企業相關人員任職。稅務部門落實破產企業處置的相關稅收優惠政策,落實納稅信用等級評定與修復、稅務注銷程序規定,促進企業破產重整和依法退出。廣東全省范圍內構建起憑人民法院終結破產清算程序裁定一律進行稅務注銷、工商注銷的良性循環機制,徹底解決破產企業“注銷難”問題。

四、企業重整實踐與預重整制度探索

1.廣東破產審判中的企業重整實踐。

廣東法院始終秉持拯救市場主體的“重整優先”理念,積極構建符合市場經濟需求的重整審判機制,創新審判方式,取得顯著成績。一是積累了豐富的上市公司重整經驗。圓滿完成了深中華、新都酒店、德奧航空等12宗上市公司以及廣州匯集實業股份有限公司等8家退市公司破產重整案的收尾工作。深圳中華自行車(集團)股份有限公司破產重整案被評為2016年人民法院關于依法審理破產案件推進供給側結構性改革的典型案例。二是重整成功一大批全省乃至全國具有影響力的企業破產重整案件。妥善處理了佛山西樵高爾夫發展公司、惠州市創成發展有限公司等重整案,共有90余家企業重整成功,為廣東調整產業結構、促進經濟轉型升級、維護經濟秩序和就業穩定等提供了優質高效的司法保障。其中,佛山市三水粵景汽車公司重整案是全省首件“執轉破”并且重整成功的案件。佛山百業公司破產重整案被評為全國法院“依法保護非公經濟十大典型案例”。三是出臺了全國有代表性的操作規范。深圳中院2015年出臺全國首個《破產重整案件審理規程》,讓企業“破產不停產”“救治與生產兩不誤”,促進危困企業再生和轉型升級。該規定就重整企業的識別、重整價值的判斷、重整可行性的衡量、重整投資人招募、重整方案制定、重整企業信用恢復等有關核心問題進行了理論性、操作性極強的規定,成為全國法院和管理人廣為借鑒的模板。2019年廣東高院出臺的《關于審理企業破產案件若干問題的指引》專門規定“重整”章節,就重整中債務人管理企業、重整期間負債的性質、重組與重整的對接等進行了創造性規定。廣東高院按照最高法院的要求,對企業破產法重整章節提出了立法修改建議稿,將原有的25個條文增加至70個條文,包括預重整等六節內容。

2.廣東破產審判的預重整探索。

廣東法院積極發揮法庭外重組和法庭內重整雙重優勢,探索不同模式的預重整機制。深圳中院的《破產重整案件審理規程》、廣州中院的《審理企業重整案件的工作指引(試行)》均規定了預重整的概念、適用對象、臨時管理人、與重整的效力對接等,在全國范圍內率先探索建立預重整制度,引導企業通過商業談判預先重整。深圳中院審結的福昌電子重整案,是最高法院認可的全國第一個預重整成功案例,入選全國法院服務供給側結構性改革十大典型案例。廣東高院向最高法院提交的《破產法重整章節修改建議稿》,增加“預重整”的內容并放在第一節,提出13條立法建議,內容包括預重整的定義、受理、臨時管理人指定、預重整期間臨時管理人和債務人的職責與義務、預重整的法律效力以及臨時管理人報酬等內容。當前,廣東法院有一批案件成功通過預重整實現重整成功,其中包括德奧航空上市公司重整案,因提前開展預重整工作,裁定進入重整后,僅用36天即批準重整計劃,極大提高了重整成功率和重整效率。

五、探索建立個人破產制度

長期以來,人民法院在個人被執行人無財產可供執行的案件上一直深陷“執行難”的困境,債權人無法實現應有的權利,債務人更不能從困境中擺脫出來,有的甚至長期被納入失信被執行人名單,工作、生活極其不便。個人破產制度是解決個人被執行人“執行不能”難題的有力措施。

1.加強個人破產理論研究。廣東法院秉持敢吃第一只螃蟹的開創精神,早在2016年,深圳中院就將個人破產制度研究作為重點課題,形成附個人破產制度立法建議稿的調研報告,深圳市律師界也出版了附立法理由的《深圳經濟特區個人破產條例草案建議稿》。深圳不斷完善信用體系和財產登記制度,為個人破產制度實踐提供配套制度。廣東高院、深圳中院承辦的市場化破產論壇多次將個人破產作為論壇主題,進一步加強理論儲備。深圳市人大牽頭成立專門的個人破產條例起草小組,比較研究和借鑒了世界主要發達國家的經驗做法,收集翻譯了英國、美國、德國、日本、韓國、新加坡以及我國港澳臺地區的個人破產法條文,對香港個人破產制度有較多的吸收借鑒,從大視野研究、謀劃個人破產制度。廣東高院專門成立個人破產調研小組,形成《關于個人破產制度的幾點立法思考》,就個人破產制度關鍵問題提出意見。

2.起草制定《深圳經濟特區個人破產條例》。為回應人民群眾需求和人大代表的立法呼聲,在全國人大許可及最高法院、廣東高院的大力支持下,深圳市人大常委會成立個人破產條例起草小組,由專家學者、法官、律師及人大工作人員組成,初稿經廣泛聽取修改意見, 2020年8月26日第六屆深圳市人大常務委員會通過《深圳經濟特區個人破產條例》,2021年3月1日起施行。該條例就適用主體和范圍、申請和受理的條件、財產申報與豁免財產、債務人免責考察、個人債務重整、簡易程序、破產行政管理部門等方面作了有別于企業破產法的規定,必將對完善我國破產法律體系、對推動形成激勵創業、寬容失敗、賦予再出發機會的人文環境、對進一步解放生產力、激發社會創造力產生深遠影響。

3.個人破產制度的司法落地。

由于個人破產涉及到深圳之外的財產統一分配和債務豁免問題,需要最高法院統一全國法院認可深圳個人破產裁定效力,停止債務人的異地執行并將有關債務人訴訟交由深圳法院審理;需要政府部門確定債務人破產的登記機關、免責的考察機關、債務人信用恢復的辦理機關,并解決無財產債務人的破產費用;需要在法院內部建立個人破產案件的辦理流程系統,從編立案號到立審對接、從一審流程到上訴案件審理等,都需要全面設計。廣東高院在調研基礎上制定《關于做好<深圳經濟特區個人破產條例>實施保障工作的指引》,就個人破產案件審理提出詳細要求;成立個人破產案件信息化平臺建設工作小組,推動個人破產案件辦理平臺項目建設,實現個破辦案系統與省法院新綜合業務系統的對接。截至7月底,深圳中院共收到個人破產申請628件,首宗個人破產重整案件圓滿結案。

六、探索跨境破產協作

跨境破產指債務人、債權人、債務和財產等因素中的某些或全部分別處于兩個以上的法域,具有域外因素的破產案件。企業破產法實施前我國對境外破產裁判主要依據民事訴訟法進行審查,企業破產法在第五條規定了對跨境破產裁判的審查原則。但是目前僅有極個別案件的破產效力在內地得到認可。相對而言,內地破產程序效力在境外獲得承認和執行卻更多,其中不乏可以構成互惠先例的典型案例,如“尖山光電”“洛娃科技”“舜天船舶”等。

跨境破產機制建設對于依法妥善化解國際投資過程中產生的債權債務,在堅持同類債權平等保護的原則下,協調好外國債權人利益與我國債權人利益的平衡,合理保護我國境內職工債權、稅收債權等優先權的清償利益。積極參與、推動跨境破產條約的協商與簽訂,探索互惠原則適用的新方式,加強我國法院和管理人在跨境破產領域的合作,推進國際投資健康有序發展成為破產審判研究的一個重要方向。廣東市場主體活躍,外貿占比大,跨境投資頻繁,廣東法院利用毗鄰港澳的地緣優勢,尤其是依托粵港澳大灣區建設,進行了一系列跨境破產理論和實踐上的有益探索。

1.加強跨境破產理論研究。

2017年廣東高院派代表參與最高法院組織的美國、加拿大破產司法調研,撰寫了調研報告,開展了比較法研究。2019年,廣東高院成立以胡鷹副院長為組長的跨境破產調研團隊,先后赴歐洲、香港、澳門等國家和地區進行深入調研,對跨境破產,尤其是粵港澳大灣區跨境破產協助中的利益中心地確定、程序協調、管理人履職、公共政策例外、企業集團破產等一系列疑難問題開展理論研究,并撰寫了多篇調研文章,為內地與香港簽訂互相認可和協助破產程序的文件提供了參考。積極轉化調研成果,擬出臺廣東省破產管理人向香港法院申請承認與協助破產程序的指引等文件,便利內地管理人在香港履職,加強粵港澳大灣區破產協作。

2.跨境破產實踐的廣東探索。

據學者統計,1994年-2019年我國僅有三個認可外國破產程序效力的案件,其中就有兩個在廣東,分別是2001年佛山中院的B & T Ceramic Group s.r.l.有限公司申請承認和執行意大利法院破產判決案和2005年廣州中院的安托瓦納·蒙杰爾申請承認法國普瓦提艾商業法院對法國百高洋行破產判決案。2001年香港高等法院1999年15651號訟案承認了廣東高院關于廣東國投破產裁定在香港的效力,禁止香港當地債權人扣押債務人GITIC(廣東國投)位于香港的財產。該判例運用破產公平清償原則和跨境司法禮讓原則作為認可依據,是香港法院對內地破產效力認可的先例。該案被稱為“境外法院承認我國法院開始的破產程序第一案”。

2019年3月18日,香港清盤人通過深圳破產財產處置路徑,在阿里在線拍賣5個香港特殊車牌,成功協助香港法院利用內地破產財產網拍系統處置破產財產,是跨境處置破產財產的一次成功探索。在翡翠航空破產清算案中,創新方式在破產網拍平臺上,拍賣線下6次流拍的3架波音747飛機及其發動機,分別由順豐公司和以色列貨運航空公司競得,完成全球首宗跨境大宗破產財產的網拍交付,實現債權有效回收和市場資源再配置。

2020年5月26日,香港高等法院確認深圳市年富供應鏈有限公司破產程序在香港的效力,批準該公司管理人在香港履職,管理人依法在香港通過股東代表身份恢復對香港子公司的控制,啟動對香港下屬公司經營業務的調查、清收和處置公司位于香港的資產工作。

3.踐行和發展粵港澳大灣區跨境司法協助。

2021年5月14日,最高法院與香港特別行政區政府在簽署了《關于內地與香港特別行政區法院互相認可和協助破產程序的會議紀要》,建立兩地相互認可破產程序和相互協助破產管理人執業的試點制度。從2017年最高法院擬開展此項工作開始,依最高人民法院安排,廣東高院多次與香港終審法院、高等法院、律政司溝通座談磋商,全程參與了與香港特別行政區的四次會談,通過個案總結經驗,為會議紀要積累了實踐依據。接下來,廣東高院將充分發揮建設深圳先行示范區的優勢,指導好深圳破產法庭,準確理解兩地跨境破產協助機制的核心要旨,落實案件受理、認可對象和財產清償等關鍵制度設計,加強配套制度研究,確保試點工作積極穩妥、規范有序的開展。

七、解決無產可破企業的破產經費

破產法規定破產費用通過處置破產企業的財產優先支付。企業破產費用主要有三大部分:

 

實踐中,大部分“僵尸企業”沒有財產或者財產很少,無力支付破產費用,導致人民法院不受理或受理后無法啟動破產程序,致使這些“僵尸企業”不能通過破產清算后注銷的方式退出市場。

1.廣東法院解決破產費用的探索。

由于政府企業管理部門和人民法院均沒有預算專項資金用于企業破產費用支出,為解決“僵尸企業”退出難問題,廣東高院2017專門向省政府發出《關于商請解決企業破產專項資金問題的函》,就政府預算設立破產專項資金的理由、依據、資金需求及使用方法提出了意見。省財廳撥付200萬專項資金用于破產經費保障試點,我院于2017年12月印發《企業破產費用保障試點工作方案》,選取佛山、茂名中院及中山市第一法院2018年度開展試點。在總結各地經驗和試點基礎上,廣東省財政廳在2019年8月下發的《廣東省省以下法院、檢察院項目開支范圍框架體系(施行)》,將“破產案件工作經費”正式納入法院辦案業務經費開支范圍。

各地方法院緊緊依靠黨委政府的力量,加強府院協調溝通,多措并舉,統籌解決破產費用。如省屬國有“僵尸企業”清理過程中,省國資委要求破產企業的上級集團承擔無財產企業的破產費用;廣州中院在清理市屬國有“僵尸企業”過程中,市國資委專項安排2000萬元用于支付破產費用。部分地方法院解決破產費用的創新舉措如下圖:

2.解決無產可破產企業破產費用的思路。

“辦理破產”是營商環境建設的核心指標,清理“僵尸企業”、完善市場主體退出機制是國家經濟工作的重大部署,解決破產費用事關前述工作的落地和成敗。根據國家發改委、最高法院等13部門聯合下發的《加強完善市場主體退出制度改革方案》關于地方各級人民政府協調解決破產經費保障問題、對破產財產不足以支付破產費用的市場主體可通過籌措經費幫助支付有關費用的精神,廣東法院采取綜合解決辦法:一是辦理破產案件的公告費、郵寄費、刻章費、資料費等費用可以采用據實報銷的方式在人民法院辦案經費中支出。二是破產的訴訟費,采用減免的方式解決。三是案件審理中必需的財產評估、審計、拍賣費用,可在人民法院的委托費用中支出。四是破產管理人執行職務的費用、管理人報酬,通過建立無產可破企業專項資金,通過財政預算、管理人協會費用節余、重大案件管理人報酬提成、接收社會捐贈等多重方式綜合解決,由人民法院會同財政部門共同做好資金專項管理。

 

第五部分 對破產審判工作的展望

一、加強專業化隊伍建設,持續增強破產審判業務能力

(一)強化破產審判理念。以習近平新發展理念為指導思想,以市場化、法治化理念為發展方向,以立、審、執、破一體化理念為改革抓手,進一步發揮破產審判在調整產業結構、優化資源配置等方面的積極作用。深入開展黨建工作,不斷加強破產法官的創造力、凝聚力和戰斗力,為開展破產審判工作提供強大的思想、政治和組織保證。

(二)推進破產審判專業化建設。一是審判機構的專門化,繼續完善破產案件相對集中管轄,實現破產、強制清算案件由中級法院歸口管理。二是審判組織的專業化,加強破產法官和輔助人員配置,配齊配強審判隊伍,定期進行破產業務指導和培訓。三是裁判標準的統一化,健全審判情況分析通報和反饋機制,強化類案指導,定期發布年度破產典型案例。

(三)完善破產法官績效考核制度。制定全省范圍內破產審判績效考核標準,積極探索能夠客觀反映破產案件工作量的考評標準,形成可比較和可量化的考核規則。

二、健全管理人制度,服務經濟發展大局

一是健全全省統一、分等級的破產管理人管理機制,從根本上破解全省破產管理人素質參差不齊、整體水平不高、不適應破產發展需求等問題。二是拓寬破產管理人的主體資格,發展更多個人管理人。三是完善管理人的指定和選任制度,完善競爭選任機制,形成以法院選任為原則,債權人會議選任為補充的雙軌模式。四是完善對管理人的薪酬制度和執業保障。五是完善管理人執業規范和監管,加強管理人工作考核。

三、對標營商環境評價指標,彌補破產審判短板

(一)進一步提高破產案件審判效率。一是繼續探索簡易破產案件快速審理機制,實現簡案快審、繁案精審,降低破產制度實施的時間成本。二是完善關聯企業合并破產模式,充分保障和尊重當事人的選擇權,提高程序運行效率。三是持續加快智慧破產體系建設,推動與相關部門信息共享。四是強化審判流程管理,全面清理全省長期未結案件。

(二)完善破產經費保障。探索管理人協會籌措資金與政府財政預算相結合的無產可破企業破產費用保障機制,出臺有關經費籌措、使用及監督管理辦法,推動解決無產可破企業的破產經費保障。

(三)努力實現破產清償率最大化。一是積極適用重整與和解程序,維護債務人持續經營能力和企業資產完整性,維護破產企業財產價值。二是保障擔保物權人等特定債權人的合法權益。三是健全網絡拍賣的配套措施,實現破產財產價值最大化,提高破產債權清償率。

四、重視配套措施建設,優化破產外部環境

(一)探索破產解決的多元化機制。探索建立破產管理人行業專業咨詢機制、破產專業調解機構受理前調解機制、債權人和債務人庭外和解認可機制、第三人代為履行程序退出機制等,為破產法修改提供多樣化、系統性和明確地制度設計,實現辦理破產的多元化解決機制。

(二)完善府院聯動機制。一是推動政府設立專門的破產管理機構,加強破產預防及統籌,管理破產事務,打擊虛假破產。二是建立常態化的府院聯動機制,加強破產風險隱患預警、信息共享與反饋、跨部門聯合,進一步解決破產程序中涉稅、注銷登記、勞動者權益、信用恢復等難題。

(三)健全預重整制度。擴大預重整實踐,推動在企業破產法修訂中引入預重整制度,加強預重整與重整的銜接,降低重整的程序成本。

(四)完善執轉破案件審判工作。推進執行與破產良性互動,做到“移送一批、受理一批、審結一批”,構建立—審—執—破全流程體系。

(五)積極推進個人破產制度試點。保障深圳個人破產條例順利實施,為全國破產法律制度的完善打造深圳樣本;盡快制定跨地區跨部門承認與執行規則,建立個人破產信息化平臺。

五、推進跨境破產司法協作,妥善處理跨境破產案件

加強粵港澳大灣區內破產審判程序協作、案例交流,探索建立破產信息共享制度、破產效力的承認與執行制度、管理人跨地域執業制度等,推進破產司法理念、裁判標準的融通和司法協助的暢順,為中央開展跨境破產合作談判提供科學參考,推動跨境破產制度改革。

 

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